Reconocimiento de la jurisdicción administrativa dentro de la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras

INTRODUCCIÓN:

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante Convención de Viena), codifica las mejores prácticas internacionales que actualmente son observadas por los países para la correcta interpretación y aplicación de las obligaciones de carácter internacional. La principal fuente del Derecho Internacional Público para los países, son los tratados, entendiéndose estos como la formalización de las relaciones internacionales entre Estados y en donde se consigna por escrito, la existencia de derechos y obligaciones que otorgan mayor certeza y previsibilidad jurídica a las relaciones entre estos. Los Instrumentos jurídicos de la Integración Centroamericana, se enmarcan claramente, dentro de la definición legal contemplada en la Convención de Viena[1].

Dentro del marco jurídico vigente del proceso de integración centroamericana, tenemos como principales instrumentos al Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (en adelante Protocolo de Tegucigalpa), el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (en adelante Protocolo de Guatemala), los cuales establecen lineamientos generales sobre los objetivos que pretende alcanzar este proceso de integración regional.

El Protocolo de Tegucigalpa establece de manera clara e imperativa, que los Estados Miembros se obligan a abstenerse de adoptar medidas unilaterales que pongan en peligro la consecución de los propósitos y el cumplimiento de los principios fundamentales del Sistema de la Integración Centroamericana[2]. Dicho esto, es claro que una medida adoptada por un órgano o entidad nacional, debe ser congruente con las obligaciones del Estado asumidas en el Derecho Comunitario, otorgando por ende, una supremacía a las obligaciones asumidas en dicho Protocolo.

Por su parte, el Protocolo de Guatemala, contiene uno de los aspectos más importantes en los instrumentos de la integración centroamericana, al establecer que el Subsistema de Integración Económica será impulsado y perfeccionado por los actos de los órganos creados por el Protocolo de Tegucigalpa y de ese mismo instrumento[3]. En esta disposición, se destaca la delegación de soberanía funcional otorgada por los Estados centroamericanos a un órgano regional, con miras a dirigir, reconocer, implementar y perfeccionar la política de integración económica de la región.

En congruencia con el párrafo anterior, también se establece la observancia a la obligatoriedad de las Resoluciones contenida en el Protocolo de Guatemala, indicando que el Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana (en adelante COMIECO) puede ejecutar las políticas y directrices del Subsistema, mediante actos administrativos del Subsistema de Integración Económica, expresados en resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones[4], estando inmerso por consiguiente, el principio de legalidad. Es así que las resoluciones de este órgano, una vez adoptadas por consenso conforme a los procedimientos pertinentes, son vinculantes y de obligatorio cumplimiento para los países miembros que las adoptaron, no pudiendo alegar incompatibilidad o inaplicación debido a normas de derecho interno ordinarias en el país.

Los propios instrumentos de la integración económica vigentes, reconocen que las Partes en este proceso de integración pueden avanzar con todos o algunos de sus miembros conforme a la voluntad, consenso, celeridad, gradualidad y progresividad que acuerden los mismos[5]. De esta cuenta, resalta que Guatemala y Honduras (y próximamente El Salvador) han venido suscribiendo instrumentos principales y derivados con miras a lograr una Unión Aduanera Bilateral y dar el salto que nos tiene estancados en una Zona de Libre Comercio.

Adicionalmente a los instrumentos jurídicos de la Integración mencionados anteriormente, resalta importante para efectos de este estudio, mencionar otros instrumentos comunes para el proceso entre Guatemala-Honduras, siendo estos el Tratado de Asociación Económica entre El Salvador, Guatemala y Honduras, el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana (en adelante Convenio Marco), el Convenio de Compatibilización de los Tributos Internos aplicables al Comercio entre los Estados Parte de la Unión Aduanera Centroamericana y finalmente el Protocolo Habilitante para el Proceso de Integración Profunda hacia el Libre Tránsito de Mercancías y de Personas Naturales entre Guatemala y Honduras (Protocolo Habilitante).

RECONOCIMIENTO DE JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA:

La Convención de Viena, establece que una parte no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado[6]. Lo anterior significa, que los Tratados, incluidos los Instrumentos Jurídicos de la Integración principales o derivados, son superiores a la legislación ordinaria de un país, por lo tanto al existir compromisos internaciones en estos, también existe la obligación de modificar o derogar la normativa en controversia de existir la misma, para no incumplir y así compatibilizar con la normativa acordada y vigente en los países. En otras palabras los instrumentos de la Integración, privan sobre la legislación ordinaria del país, por lo que su observancia es obligatoria y su carácter vinculante.

Por su parte, el Protocolo Habilitante, establece el marco jurídico que permite de manera gradual y progresiva tanto a Guatemala como a Honduras establecer una Unión Aduanera de manera congruente, tanto con los preceptos establecidos en los instrumentos jurídicos de la Integración, como con el Marco General de los Trabajos para el Establecimiento de la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras que figura como Anexo I de dicho Protocolo (en adelante Marco General). Es importante resaltar que en el marco del proceso de Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras, la instancia ministerial debe emitir y adoptar sus decisiones en los términos del artículo 55 del Protocolo de Guatemala, mutantis mutandis en las áreas que se indican en el Convenio Marco, incorporándose automáticamente dentro de cada decisión, el principio de legalidad.

Dentro del marco jurídico desarrollado en el Protocolo Habilitante, se tienen temas relativos a los procedimientos para la administración del régimen de libre circulación de mercancías y sus excepciones, constitución de la instancia Ministerial del proceso, teniendo esta, la capacidad para definir y adoptar políticas generales, directrices e instrumentos jurídicos fundamentales de la nueva Unión Aduanera.       

El Marco General, establece el mandato de presidentes; la base legal aplicable para la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras[7]; el modelo de Unión Aduanera a adoptarse[8]; y el desarrollo de los trabajos para la implementación de la Unión Aduanera, entre otros.

En cada instrumento jurídico de la integración económica (principal o derivado) vigente, y en este caso en particular, los emanados para el proceso específico de Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras, los países han reconocido en los mismos la delegación de su soberanía en Instancias regionales facultadas para realizar ciertos actos en donde se extienden competencias nacionales. De esa cuenta, en las actuaciones que se realicen al amparo de un instrumento regional vigente, el Ministro de Economía de Guatemala está facultado para actuar con su plena competencia en Honduras cuando se constituya en la instancia Ministerial que el Protocolo Habilitante u otros instrumentos relacionados le otorguen. Esto mismo sucede con las reuniones que se realicen en la instancia ejecutiva y en la instancia técnica que reúne a los foros de directores de integración económica y directores de aduana, entre otros[9].

El principio de legalidad de la función pública, se refiere a que los empleados y funcionarios públicos están sujetos a la ley y jamás por encima de ella, teniendo la obligación y el deber de hacer únicamente lo que la ley les permite. Por consiguiente si el Protocolo Habilitante y Resoluciones de la Instancia Ministerial aplicables han sido adoptados bajo los procedimientos jurídicos internos de Guatemala y Honduras, tienen plena vigencia y observancia en sus territorios, reconociendo así las funciones y facultades extendidas a ciertos funcionarios que se han desarrollado para el funcionamiento de los Puestos Fronterizos Integrados y las Aduanas Periféricas de la Unión Aduanera. 

El Marco General establece que una Aduana integrada, se entiende como “Una sola aduana, instalada en cualquiera de los países miembros de la Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras, donde se encuentren funcionarios de ambos países[10], realizando los procedimientos aduaneros, migratorios, cuarentenarios, etc. a la vez (una sola parada), en forma coordinada”[11]. Esta disposición es sumamente clara y útil, en el sentido de reconocer e instruir que las actuaciones que se realicen bajo la figura de una Aduana Integrada, conllevaría la realización de procedimientos aduaneros con la asistencia de funcionarios de ambos países en un mismo lugar.

En ese mismo sentido, el Marco General, desarrolló los procedimientos para el funcionamiento de Puestos Fronterizos de Control Integrado entre Guatemala y Honduras, Primera Fase, indicando en su objeto qué, funcionarios de migración, aduanas y otros de ambos países, puedan realizar actividades de control en forma secuencial y simultánea en los puestos fronterizos de Agua Caliente y El Florido, facultando y reconociendo la actuación de un funcionario público de Guatemala, en el territorio de Honduras y viceversa.

Adicionalmente a lo anterior, la Instancia Ministerial aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Instancia Ministerial y de otras Instancias del Proceso de Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras[12], mediante el cual se confirió de legalidad a los actos administrativos que adopte la instancia ministerial en consistencia con el Protocolo Habilitante. Dicho Reglamento, refuerza la integración o conformación de las instancias del proceso, así como su organización, funciones y atribuciones creadas por el Protocolo Habilitante y demás instrumentos jurídicos de la integración económica aplicables.

Posteriormente, la instancia Ministerial adoptó la Resolución de Instancia Ministerial-UA No. 06-2016 de fecha 21 de septiembre de 2016, mediante el cual en su parte resolutiva designó por parte de Honduras como Puestos Fronterizos Integrados a Corinto, El Florido y Agua Caliente, los cuales deberán contar con el recurso humano y financiero necesarios para su funcionamiento. En dicha Resolución, la instancia Ministerial ordenó a las autoridades competentes de los Puestos Fronterizos Integrados, a que los funcionarios respectivos, compartieran las instalaciones y todos los servicios necesarios para poder operar eficientemente. La disposición más relevante de esta Resolución, se refiere a que la Instancia Ministerial en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, le otorgó a los funcionarios de ambos países, cuando en razón de sus funciones tengan que trasladarse al otro Estado, el reconocimiento de que se encontrarán investidos de autoridad en el ámbito de su competencia para hacer cumplir la legislación de su país en el otro Estado.

La instancia Ministerial en consistencia con las actuaciones anteriores, aprobó el Reglamento para el Funcionamiento de la Integración Profunda Hacia el Libre Tránsito de Mercancías y de Personas Naturales entre las Repúblicas de Guatemala y Honduras[13], estableciendo en su ámbito de aplicación que, corresponderá a las autoridades competentes que ejercen funciones en las aduanas periféricas y puestos fronterizos integrados de la Unión Aduanera, aplicar dicho Reglamento. En ese sentido, nuevamente se refuerza el principio de legalidad de la actuación pública al indicar que “…todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia aduanera, tributaria, migratoria, sanitaria y fitosanitaria, así como las demás materias involucradas en los puestos fronterizos integrados y en las aduanas periféricas de la Unión Aduanera, de cualquiera de los Estados Parte, serán aplicables y tendrán plena vigencia en dichos puestos fronterizos integrados y aduanas periféricas de la Unión Aduanera, entendiéndose que la jurisdicción y competencia de los órganos y funcionarios de cualquiera de los Estados Parte se considerarán extendidas hasta esas áreas[14].”

Por su parte, la Instancia Ministerial Intersectorial (Ministros o Secretarios de Economía y Agricultura), aprobó el 26 de junio de 2017 la Resolución 28-2017, estableciendo en su numeral 1, que tanto Guatemala como Honduras, reconocerían la aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que hicieran las autoridades competentes en el otro Estado Parte y que tuvieran destino final el Estado que emitió la autorización o permiso de importación. El reconocimiento al que se hace alusión en dicha Resolución, se da cuando estas actividades se realicen en las aduanas periféricas de la Unión Aduanera y fuera de estas.

Resulta interesante como Guatemala cumpliendo con los compromisos asumidos en los instrumentos anteriormente descritos y, a manera de compatibilizar e integrar su derecho interno con el regional, solicitó la aprobación del Acuerdo de Instancia Ministerial No. 03-2018, en donde se acordaron 3 aspectos básicos:

1.      Para el caso de Guatemala, las aduanas periféricas de la Unión Aduanera podrán ser consideradas delegaciones de aduanas, o cualquier otra figura del derecho interno que estime conveniente;

2.      Las consideraciones anteriores, se harán “siempre que dicha consideración permita dar cumplimiento a los instrumentos jurídicos de la integración Profunda” y;

3.      La designación interna que se asigne a dichas delegaciones de aduana, no prejuzgará los alcances del régimen jurídico del Proceso de Integración Profunda.

Otros ejemplos regionales en donde se han extendido las competencias de funcionarios públicos de un país para actuar en otro, se tiene en la verificación del origen de las mercancías; en la inspección para la certificación de plantas por razones sanitarias y fitosanitarias, y; bajo el mecanismo de solución de controversias comerciales entre Centroamérica, entre otros.

CONCLUSIÓN:

En conclusión, y bajo una fuerte convicción integracionista, entendiendo la naturaleza jurídica de los actos emanados por la instancia ministerial, y después de analizar los instrumentos principales y derivados aplicables del proceso de Unión Aduanera entre Guatemala y Honduras, se puede afirmar que los mismos tienen inmersos a todas luces el principio de legalidad en la función pública, siempre que se ejerzan funciones públicas de un funcionario de una país en el otro país, bajo el mandato, resolución, órgano o figura aprobado por la instancia facultada para tal efecto.

EL RECONOCIMIENTO DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA ENTRE GUATEMALA Y HONDURAS, ES PARTE DEL PROCESO GRADUAL Y PROGRESIVO PARA PERFECCIONAR LA UNIÓN ADUANERA

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[1] Convención de Viena, Artículo 2.a.

[2] Protocolo de Tegucigalpa, Artículo 6.

[3] Protocolo de Guatemala. Artículo 36.

[4] Ibid. Artículo 55.

[5] Ibid. Artículo 6, 15 y 52.

[6] Convención de Viena, Artículo 27.

[7] Protocolo de Guatemala, Convenio Marco y el artículo XXIV del GATT de 1994.

[8] Artículo XXIV del GATT de 1994 y artículo 15 del Protocolo de Guatemala.

[9] Protocolo Habilitante, Anexo I, 6.1 (Sedes)

[10] Resaltado propio.

[11] Op. cit. Anexo I, 5.2.2, pie de página 11.

[12] Resolución Ministerial-UA No. 02-2016 de fecha 6 de junio de 2016.

[13] Resolución de Instancia Ministerial-UA No. 17-2017 de fecha 16 de junio de 2017.

[14] Resaltado propio.