Proceso de negociación, aprobación y ratificación de los TLCs

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Los TLCs, requieren una amplia labor de trabajo interno para su concertación final, por lo que es necesario hacer una integración de todas las normas nacionales e internacionales (incluyendo las regionales) que permiten agotar cada una de sus fases. Es así como de conformidad con toda la integración de normas y procedimientos existentes hemos clasificado desde nuestro punto de vista tres fases que inician desde los trabajos previos a la negociación, hasta la entrada en vigencia internacional de los mismos.

De manera resumida, podemos decir que un TLC se negocia, se suscribe, se aprueba, se ratifica, se deposita y entra en vigencia internacional, sin embargo, dentro de cada uno de estos supuestos existe un gran número de actividades, plazos, responsables y acciones que se deben agotar para finalizar con el resultado deseado.

Debido a las consideraciones anteriores, podemos indicar con propiedad que para que un Tratado de esta naturaleza entre en vigencia internacional se necesita agotar una fase administrativa, una fase legislativa y una fase internacional, lo cual reflejaremos en esta publicación.

1. Fase Administrativa:

La fase administrativa incluye todo lo concerniente a las funciones del ejecutivo en su contexto como negociar, informar al resto de Centroamérica y suscribir los TLCs, hasta la entrega del expediente al Congreso de la República de Guatemala.

Acciones a realizar	Fundamento jurídico	Instituciones Responsables
Identificación de la necesidad de formular o formar parte de un Acuerdo comercial (en adelante TLC).	Arts. 183 lit. o)  y 194 lit. d) de la CPRG; Arts. 17, 23, 27 lit. f) y 32 lit. c)  y e) de la LOE[1].	Presidente de la República o MINECO, identifican la necesidad de negociar o adherirse a un TLC específico.
Solicitar autorización al señor Presidente de la República a negociar un TLC.	Arts. 183 lit. o)  de la CPRG	Durante la reunión de Consejo de Ministros, se propone al Presidente de la República las políticas, planes y programas.
Autorizada la negociación, el Ministro de Economía informa en reunión de COMIECO (Ministros encargados del comercio de CA) la intención de negociar un TLC con un tercer país.	Art. 12 del Protocolo de Guatemala[2].	En este informe, se invita a los demás países a formar parte de la negociación y se acuerda un mecanismo de coordinación e información de avances, condicionado al respeto y observancia de los compromisos del Subsistema de Integración Económica.
Se inician acercamientos con la contraparte para negociar un marco o mandato de negociaciones del TLC.	Art. 32 de la LOE y Art. 16 lit. c)  y e) del ROI[3] del MINECO.	El mandato de negociación es negociado y suscrito por el Ministro de Economía o por el Viceministro de Integración y Comercio Exterior. El mandato incluye el respeto y observancia a las constituciones de los países, plazos, principios a tomar en cuenta, lugares de reunión, numero de rondas a realizarse e idioma de la negociación, entre otros.
Aprobado el mandato de negociación, se inician los trabajos internos de preparación y coordinación.	Arts. 23 y 27 lit. c) y e) de la LOE y Art. 16 lit. d) del ROI del MINECO.	Los trabajos internos inician con la solicitud de designaciones de representantes de las diferentes instituciones públicas y privadas relacionadas con las materias del TLC.
Se inician las consultas nacionales, convocando a los designados nombrados por parte de las instituciones públicas y privadas para definir posiciones de país.	Arts. 23, 27 lit. c), 32, 38 lit. a)  de la LOE Art. 16 lit. d) del ROI del MINECO.	Dependiendo de las materias que se negocien se convoca a MINFIN, MINEX, MAGA, MARN, MINTRAB; CIV, SIB, SIT, BANGUAT, SAT, DGM, y CENCIT, quienes son coordinador por el MINECO para fijar posiciones de país.
Con una posición de país definida se sostiene la primera ronda de negociaciones comerciales, en algunos casos, con el acompañamiento de las instituciones respectivas que ayudaron a fijar la posición de país.	Normalmente las rondas de negociación se definen en el mandato de negociación o por acuerdo de las Partes negociadores.	El MINECO elabora las convocatorias de referencia, informando a las autoridades de las instituciones públicas y privadas el lugar y fechas de la Ronda de negociación respectiva, solicitando el acompañamiento de sus funcionarios como asesores que ayuden a tomar decisiones y a resolver consultas específicas de ser necesario.
Finalizadas las distintas rondas de negociación que dan como consecuencia la finalización de las negociaciones comerciales, se procede a realizar los trabajos de revisión legal de los textos que componen al TLC y de inicialización.	Práctica reconocida internacionalmente y art. 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.	Los países Partes del TLC nombran a los respectivos asesores legales que en su representación, realizaran los trabajos internos de confrontación, ajustes técnicos, ordenamiento de materias, congruencia gramatical, verificación de referencias de un tema a otro y especialmente de legalidad y compatibilidad con sus constituciones políticas. Este proceso es coordinador por los asesores en consultas constantes con los negociadores específicos de cada tema. Al finalizar esas revisiones, los asesores respectivos proceden a inicializar todos los textos del TLC como señal, que esos son los acuerdos finales a los que se comprometen en el TLC.
Previo a la suscripción del TLC, el país o países negociadores informan en el foro COMIECO sobre los términos finales del tratado que suscribirán.	Art. 12 del Protocolo de Guatemala[4].	Si todos los miembros del COMIECO también son los países negociadores de un TLC, se obvia este informe.
Inicializados los textos, los países acuerdan el lugar y fecha para la suscripción del TLC. Al acto de suscripción se le conoce en la esfera internacional como el acto de adopción de textos.	Art 183 lit. o)  de la CPRG; Art. 18 numeral 13 del ROI del MINEX[5] y Arts. 7 y 9 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.	La suscripción de TLCs se puede realizar por el Presidente de la República y por el Ministro de Relaciones Exteriores. No obstante lo anterior, el Ministro de Economía puede suscribir los TLCs respectivos, siempre que medie una solicitud y se autoricen los amplios y plenos poderes por parte del Presidente de la República.
Suscrito el TLC y conforme a las disposiciones que hayan acordado en el mismo, el texto o textos originales se entregan a los países o al depositario asignado.	Arts. 76 y 77 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y Arts. 18 numerales 18 y 19 del ROI del MINEX.	La práctica de Guatemala en este sentido ha sido muy diversa, debido a que en algunos casos se ha nombrado como depositario de estos a la OEA, a países específicos y en ausencia de depositarios nombrados, los propios países Partes del TLC fungen como tal por medio de sus Ministerios de Relaciones. En el caso que el depositario de TLC sea una organización o un país distinto a Guatemala, se solicita la certificación correspondiente del Texto en todos sus idiomas.
En cualquier caso, al contar con el documento certificado o en original, se inicia con la solicitud de opiniones por parte de todas las instituciones que puedan verse afectadas por el TLC, para que indiquen la conveniencia o inconveniencia de aprobar y ratificar el TLC de referencia.	Art. 18 numeral 4 del ROI del MINEX.	Normalmente se solicita opinión jurídica y técnica a todas las instituciones que participaron en la negociación, y así respaldar que el contenido, alcances, efectos y consecuencias asumidos en ese TLC son compatibles con las políticas públicas del país y con las funciones y obligaciones de las entidades que deben ejecutar esos compromisos. La entrega de las opiniones varía de dependencia a dependencia, por lo que este proceso puede llegar a ser muy burocrático y tardado.
Recabadas todas las opiniones necesarias, se elabora una opinión general sobre el contenido de las anteriores y se procede a mandar el expediente completo a la SGP de la Presidencia.	Art. 18 numeral 11 del ROI del MINEX.	El MINEX solicita con la entrega del expediente que contiene todo el TLC y las opiniones respectivas, la formación de iniciativa de ley para su aprobación y su traslado al Congreso de la República.
La SGP revisa el expediente y de ser procedente la solicitud del MINEX, traslada el mismo a la SPP.	Arts. 8 lits. c) y h), 9, 10 lit. c), 12 lit. d), 13, 14 lit. f) del ROI de la SGP[6].	La SGP revisa el expediente por medio de la asesoría jurídica y cuerpo consultivo, elabora la nota de traslado al legislativo y lo traslada SPP.
La SPP, recibe el expediente y conforme a la agenda del señor Presidente de la República, solicita la firma de  la nota de traslado al Congreso de la República.	Arts. 1, 2, 8 lit. a) del ROI de la SPP[7].	Al ser firmada la nota que contiene el expediente correspondiente y la solicitud de traslado al Congreso, el expediente y la nota regresan a la SGP.
La SGP recibe el expediente y la nota de referencia para su traslado a la Dirección Legislativa del Congreso de la República.	Art. 111 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo y Art. 2 lit. a) y h) del ROI de la SGP.	Con todo el expediente revisado y la nota firmada de traslado, la SGP procede a su entrega completa para la consideración y aprobación del Congreso de la República.
Finaliza la Fase Administrativa

Fuente: Elaboración propia.

2. Fase Legislativa:

En esta fase se incluyen todos los procedimientos jurídicos de formación de ley, hasta la entrega del Decreto aprobado al Organismo Ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación respectiva.

La Dirección Legislativa del Congreso de la República, recibe la solicitud de iniciativa de ley, el texto del TLC y las opiniones recabadas sobre el mismo.	Arts. 171 lit. l) y 183 lit. k) de la CPRG y Art. 159 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo[8].	Al recibir el expediente, la Dirección Legislativa le asigna un número de registro, con el que se diferenciará de las otras iniciativas, registra el nombre del ponente, la fecha, hora de la entrega y la materia de qué trata.
La Dirección Legislativa pone a conocimiento de la Presidencia las iniciativas pendientes de aprobación por el Pleno.	Art. 159 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Aquí se incluye las iniciativas nuevas, las que están en primero, segundo y tercer debate respectivamente.
El Presidente del Congreso, pone a conocimiento de la junta directiva o comisión permanente, el listado de las nuevas iniciativas que han ingresado para que esta lo someta a discusión y aprobación de la instancia de jefes de bloque.	Art. 14 lit. c) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Junta directiva o comisión permanente, deciden la inclusión del orden del día la iniciativa propuesta para  conocimiento de jefes de bloque.
Jefes de bloque acuerdan la inclusión en el orden del día.	Art. 52 lit. a) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Jefes de bloque deben instruir a la Dirección Legislativa la inclusión del punto en agenda.
El pleno del Congreso conoce el orden del día y procede a aprobarlo o modificarlo.	Arts. 70 lit. a), d)  y 83 lit a) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	El pleno del Congreso de la República, es la máxima autoridad del Congreso.
Conocimiento de la iniciativa de Ley en el Pleno.	Art. 111 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Al conocerse en la sesión del pleno, se traslada a la Comisión de Relaciones Exteriores o a la Comisión de Economía y Comercio Exterior.
Comisión de Relaciones Exteriores o Comisión de Economía y Comercio Exterior reciben la iniciativa y proceden a realizar el análisis y estudio.	Arts. 40, 112 lit. 6) y 113 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Comisión o comisiones respectivas emiten dictamen de la iniciativa de ley y lo  trasladan a la Dirección Legislativa. Las comisiones tienen un plazo máximo de 45 días hábiles para emitir el dictamen con posibilidad de prórroga mediante informe presentado y aprobado por el pleno. Si la solicitud de prórroga no se aprueba, deberá entregarse el dictamen en un plazo improrrogable de 10 días hábiles. Excepcionalmente el pleno podrá aprobar una dispensa de dictamen, siempre que medie el voto favorable de las 2 terceras partes del número total de diputados. Adicionalmente, también se puede prescindir del Dictamen y de los debates, si se solicita una petición de declaratoria de urgencia nacional. En caso de presentar Dictamen, este se entrega a la Dirección Legislativa.
La Dirección Legislativa recibe el Dictamen y somete nuevamente para conocimiento de la junta directiva o comisión permanente, el listado de las  iniciativas que cuentan con Dictámenes favorables.	Art. 41 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Junta directiva o comisión permanente deciden la inclusión o retiro en el orden del día para conocimiento y aprobación en la instancia de jefes de bloque.
Jefes de bloque conocen y acuerdan la inclusión en el orden del día.	Art. 52 lit. a) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Jefes de bloque instruir a la Dirección Legislativa a la inclusión del punto en agenda.
Se conoce en primer debate en el pleno del Congreso.	Art. 176 de la CPRG y Arts. 103 y 117 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Pleno del Congreso procede a la lectura de la iniciativa de Ley. Los debates se puede obviar si se solicita la declaratoria de urgencia nacional.
Se conoce en segundo debate en el pleno del Congreso.	Art. 176 de la CPRG y Arts. 103 y 117 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Pleno del Congreso procede a la lectura de la iniciativa de Ley.
Se conoce en tercer debate y lectura por artículos y redacción final.	Arts. 176 y 177 de la CPRG y Arts. 103, 117, 120,  121, 125 y 128 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Aprobación de la iniciativa por medio de un Decreto y remisión a la Dirección Legislativa.
Dirección Legislativa traslada el Decreto aprobado a la Comisión de estilo para  revisión de estilo y a la instancia de jefes de bloque.	Art. 125 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Los jefes de bloque tienen 5 días para presentar objeciones al Decreto aprobado o 2 días de ser declarado de urgencia nacional.
La Dirección legislativa remite el Decreto al ejecutivo por medio de la SGP, para la sanción, promulgación y publicación respectiva.	Art. 177 de la CPRG y Art. 125 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo.	Dirección Legislativa remite el Decreto.
La SGP, traslada para consideración del Señor Presidente el Decreto aprobado para su Sanción, Promulgación y Publicación.	Art. 177 de la CPRG.	SGP realiza las coordinaciones para la publicación en el Diario de Centroamérica.
Diario de Centroamérica publica el Decreto.	Art. 16 lit. e) del ROI de la SGP.	El Decreto de aprobación entra en vigor en la fecha que se establezca.
Finaliza la Fase Legislativa

Fuente: Elaboración propia.

3. Fase Internacional:

En esta etapa inician todos los procedimientos, tendientes a la entrada en vigencia internacional del TLC respectivo.

Publicado el Decreto, el MINEX elabora el instrumento de ratificación.	Art. 18 lit. 12 del ROI del MINEX	Se elabora un proyecto de instrumento de ratificación que al ser aprobado se traslada por el despacho superior a la SGP.
La SGP, recibe el instrumento de ratificación para que el señor Presidente lo suscriba.	Art. 2 lits. a) y h del ROI de la SGP.	La SGP traslada el instrumento a la SPP para que conforme a la agenda del señor Presidente de la República, se proceda a suscribir el mismo.
Al firmar el instrumento de ratificación, el mismo se regresa a la SGP, quien lo traslada al MINEX	Art. 18 lit. 14 del ROI del MINEX.	El MINEX toma las acciones necesarias para el depósito respectivo del instrumento de ratificación y coordina con el MINECO. Si no existe depositario designado en el TLC el instrumento de ratificación, se entrega al MINEX de la contraparte para su depósito y resguardo.
MINEX notifica al Depositario o contraparte tanto el instrumento de ratificación así como el cumplimiento de todos los procedimientos jurídicos internos para el efecto.	Artículos de disposiciones finales de los diferentes TLCs.	Se espera que la otra Parte del TLC finalice sus procedimientos Juridicos internos y lo notifique a la contraparte.
El TLC entra en vigencia internacional después de haberse notificado recíprocamente el cumplimiento de sus procedimientos jurídicos internos.	Artículos de disposiciones finales de los diferentes TLCs.	El TLC entra en vigencia y se vuelve un instrumento de política pública que debe ser observado en todos los niveles de gobierno. Al entrar en vigencia internacional, se procede a publicarlo en el Diario de Centroamérica.
Se publica el instrumento de ratificación y los textos del TLC.	Art. 18 lit. 20 del ROI del MINEX.	Se publica y se vuelve de conocimiento público. Aquí hay que observar que a diferencia de la publicación de leyes ordinarias, en el caso de los TLCs primero deben entrar en vigencia internacional y después se publican.
Finaliza la Fase Internacional

Fuente: Elaboración propia.

Para esquematizarlo de una manera más comprensible, lo reflejaremos resumidamente de la manera siguiente:

PASO 1:        Se manifiesta interés por parte de un país o de sectores productivos, de la intención de  tener un TLC.

PASO 2:         Se informa al Presidente, para que este autorice negociar o no el TLC determinado.

PASO 3:        De ser autorizada la negociación, se informa a COMIECO de la intención del país de iniciar negociaciones con un tercer país, invitando a los demás a sumarse a dicha negociación.

PASO 4:        De ser positivo, se inician intercambios de notas con la contraparte a efecto de iniciar reuniones bilaterales.

PASO 5:      En la primera reunión, se negocia el marco general de la negociación, en donde se incluyen principios básicos de negociación como el del principio del todo único (nada está acordado, hasta que todo este acordado) y se aprueba el cronograma de reuniones de negociación.

PASO 6:      Se inician las negociaciones, normalmente una vez en cada país o en su caso, por medio de Videoconferencias.

PASO 7:         Finalizada la negociación, se inicia con el proceso de revisión legal (dependiendo del idioma de los países, puede ser en inglés y español).

PASO 8:       Se informa a los miembros del COMIECO que no participaron en la negociación de los términos finales acordados con el tercer país.

PASO 9:    Al terminar la revisión legal, los países se ponen de acuerdo para suscribir el instrumento internacional, puede ser a nivel de Ministros de Economía (con plenos poderes), Ministro de Relaciones Exteriores o por el Presidente Constitucional.

PASO 10:     Suscrito el instrumento, se traslada al MINEX para que inicie con el procedimiento interno de consolidación de opiniones.

PASO 11:     MINEX solicita opinión a cada institución que se considere obligada a cumplir con los compromisos asumidos en el TLC.

PASO 12:     Recibidos las opiniones, el MINEX elabora un Dictamen que por lo regular es favorable y traslada el expediente, incluido el cuerdo del texto del instrumento comercial, a la Secretaría General de la Presidencia, para su evaluación y aprobación por parte del Presidente.

PASO 13:      Con el Vo.Bo. del señor Presidente, se traslada como iniciativa de Ley a la Dirección Legislativa del Congreso de la República.

PASO 14:      Recibida la iniciativa en la Dirección Legislativa, esta le asigna un numero de iniciativa para que se agende en las discusiones del pleno del Congreso.

PASO 15:  Agendada la iniciativa, se conoce por el pleno y se traslada a la Comisión correspondiente. Normalmente las iniciativas sobre TLCs se trasladan a la Comisión de Economía y Comercio Exterior y/o a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República.

PASO 16:      Recibida la iniciativa en la Comisión correspondiente, inician a convocar a mesas de trabajo para la elaboración del Dictamen que puede ser favorable o desfavorable. Normalmente todas las iniciativas sobre TLCs han sido favorables.

PASO 17:    Finalizado el trabajo de la Comisión correspondiente, se traslada el Dictamen a la Dirección Legislativa para que se programe y agende la iniciativa en el trabajo del Pleno del Congreso.

PASO 18:     Agendada la iniciativa en reunión ordinaria, se conoce en primer debate y pasa a la programación para segundo debate.

PASO 19:       Se conoce en segundo debate y se programa para el tercero.

PASO 20:      Se conoce en redacción final por artículos y se aprueba por el Pleno del Congreso, asignándosele un número de Decreto.

PASÓ 21:      La Dirección Legislativa, traslada el Decreto a la Secretaria General de la Presidencia para que el señor Presidente sancione el Decreto.

PASO 22:     Sancionado el Decreto, la SGP traslada la iniciativa al Diario Oficial para que se publique.

PASO 23:     La SGP le solicita al MINEX que se inicie con la elaboración del Instrumento de ratificación.

PASO 24:     Aprobado y publicado el Decreto, el MINEX inicia comunicaciones con la contraparte para notificar que se cumplieron los procedimientos jurídicos internos y que el TLC entrará en vigor en la fecha que dicta el Tratado. Esto aplica siempre que el otro país ya haya notificado su finalización de procedimientos jurídicos.

PASO 25:     Cumplida la fecha de entrada en vigor del instrumento, se publica el instrumento de ratificación conjuntamente con la normativa del Tratado.

Vale la pena indicar, que si bien es cierto este es el proceso normal para la puesta en vigencia de un TLC, también sería el proceso que aplicaría para el caso de una enmienda o una denuncia de un TLC.

Ahora bien, para el procedimiento que nos atañe se puede observar que realmente es necesario e imprescindible eliminar algunos pasos burocráticos en aquellos lugares en donde se pueda hacer o de lo contrario, imponer plazos ciertos para la finalización de cada etapa, ya que al no contar con esa certeza en la mayoría de pasos, el recurso humano, económico y de competitividad pierden su valor al ser Guatemala de los últimos países en Centroamérica que aprueban TLCs después de ser negociados y suscritos.

Nota: Si quiere conocer nuestra aplicación Android de acuerdos comerciales vigentes para Guatemala, visite Play Store de Google y búsquenos como TRATADOS-GT.

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[1] Decreto No. 114-97. Ley del Organismo Ejecutivo. Congreso de la República de Guatemala.

[2] Decreto No. 7-96. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana. Congreso de la República de Guatemala.

[3] Acuerdo Gubernativo No. 170-2015. Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Economía. Organismo Ejecutivo.

[4] Decreto No. 7-96. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana. Congreso de la República de Guatemala.

[5] Acuerdo Gubernativo No. 415-2003. Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. Organismo Ejecutivo.

[6] Acuerdo Gubernativo No. 181-2016. Reglamento Orgánico Interno de la Secretaria General de la Presidencia de la República. Organismo Ejecutivo.

[7] Acuerdo Gubernativo No. 108-2015. Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría Privada de la Presidencia. Organismo Ejecutivo.

[8] Decreto No. 63-94. Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Congreso de la República de Guatemala.