Análisis Jurídico sobre los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes con Zonas Primarias – Caso Guatemala

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I.            DEL ANÁLISIS ESPECÍFICO:

Para la elaboración del presente análisis, se requerirá plantearse y resolverse los cuestionamientos  siguientes:

1.   ¿Por qué razón solamente en el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano –RECAUCA- se establece la autorización a los Depósitos Aduaneros Temporales no colindantes, y no se norma dicho auxiliar de la función pública aduanera en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano –CAUCA-?

2.    ¿Cuál es el sentido o espíritu de la regulación de los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes en el RECAUCA?

3.  ¿El Servicio Aduanero tiene la potestad de autorizar la habilitación de un Depósito Aduanero Temporal no Colindante, toda vez que su figura no está regulada en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano  -CAUCA-?

4.  ¿Será necesario ampliar por medio de un Acuerdo Ministerial las disposiciones que regulen la autorización de los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes, toda vez  que en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano  CAUCA no está establecida esta figura?

5.      ¿Cómo debe interpretar el Servicio Aduanero lo regulado en el artículo 125 del RECAUCA, respecto a la “justificación” que establece para la habilitación del Depósito Aduanero Temporal no Colindante?

6.   Las obligaciones y responsabilidades que adquieren los Depósitos Aduaneros Temporales, se encuentran regulados en los artículos 20, 21 y 27 del CAUCA y 70, 115 y 128 del RECAUCA y otras disposiciones administrativas vigentes. ¿Estas normas serán aplicables a los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes?

II.          ANÁLISIS JURÍDICO:

1.       Interpretación de los Instrumentos Jurídicos de la Integración Económica Centroamericana

Para interpretar los instrumentos jurídicos de la integración tanto principales como derivados, se utilizan como regla general los criterios establecidos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el sentido que siempre debe hacerse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del instrumento, en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. Así mismo, que se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de la partes.

Al referirse al contexto como medio de interpretación, este incluye en el caso de los instrumentos jurídicos de la integración, tanto el texto de la disposición a interpretarse, como la parte preambular, considerativa o resolutiva del instrumento especifico, incluida de ser el caso, cualquier práctica seguida en la aplicación de dicho instrumento.

De lo anterior podemos percibir, que también ciertos órganos aplicadores en jurisdicción nacional, pueden no solo necesitar sino interpretar las disposiciones específicas de un instrumento de la integración para un caso concreto, pudiendo aplicar en el caso de Guatemala supletoriamente los criterios de interpretación de su ley nacional, ya que los instrumentos jurídicos de la integración al haber sido aprobados por el Congreso de la República de Guatemala y ratificados por el Organismo Ejecutivo, deben ser considerados como ley nacional en todo el territorio del país.

La interpretación de cualquier disposición de los instrumentos jurídicos de la integración económica centroamericana, incluyendo en este caso el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, deben estar necesariamente vinculados con los principios que rigen al Sistema y Subsistema de la Integración Económica, ya que permiten entender y complementar cualquier disposición que deba ser aplicada o interpretada en un caso concreto, como parte del origen y fundamento de donde se desprenden los mismos.

2.       Código Aduanero Uniforme Centroamericano (en adelante CAUCA):

La Resolución del Consejo de Ministros de Integración Económica No. 223-2008 (COMIECO-XLIX), que habilita al CAUCA, es parte integrante del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, establecido en los artículos 1 y 3 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, teniendo este último como parte de sus objetivos atender necesidades fiscales, coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial externa de los Estados y perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros centroamericanos, con el propósito de consolidar gradual y progresivamente un sistema arancelario y aduanero regional[1].

Dentro de los objetivos del CAUCA se tiene la de constituir por medio de ese instrumento, la legislación aduanera básica de los Estados Parte (incluida Guatemala) conforme a los requerimientos del Mercado Común Centroamericano y de los instrumentos regionales de la integración, en particular con el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.

El CAUCA establece que la Potestad Aduanera, debe entenderse como el conjunto de derechos, facultades y competencias que el CAUCA y su reglamento concede en forma privativa al Servicio Aduanero y que se ejercitan a través de sus autoridades[2], siendo en el caso de Guatemala la Superintendencia de Administración Tributaria a través de su Intendencia de Aduanas.

El CAUCA también desarrolla claramente en su articulado que el sistema aduanero se encuentra constituido tanto por el servicio aduanero como por los auxiliares de la función pública aduanera[3], desarrollando además, que el servicio aduanero como parte del sistema aduanero se conforma por los órganos de los Estados Parte que estén facultados para aplicar esta materia, así como facilitar y controlar el comercio internacional en lo que corresponda[4].

En lo relativo a los auxiliares de la función pública aduanera, desarrolla todo un Capítulo sobre el tema, indicando que debe entenderse como tal a las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que participan ante el Servicio Aduanero en nombre propio o de terceros en la gestión aduanera[5], considerándose auxiliares a los agentes de aduanas, los depositarios aduaneros, transportistas aduaneros, y los demás que establezca el Reglamento[6] del CAUCA, facultando y reconociendo con esto, que el propio Reglamento puede crear y desarrollar otras figuras auxiliares no contempladas expresamente en el CAUCA tal como se puede observar en el Capítulo VII del RECAUCA.

3.       Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (en adelante RECAUCA):

Por su parte, la Resolución No. 224-2008 (COMIECO XLIX)) adoptada por el Consejo de Ministros de Integración Económica, contiene y desarrolla el Reglamento del CAUCA estableciendo en su parte considerativa que para una eficaz aplicación del CAUCA como instrumento jurídico derivado, es necesario aprobar y poner en vigencia el correspondiente Reglamento en donde se desarrollen los principios y compromisos en esa materia, fundamentándose para el efecto en los artículos pertinentes del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano y el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala)[7].

El objeto del Reglamento se centra en desarrollar las disposiciones del CAUCA, teniendo un ámbito de aplicación uniforme en la totalidad del territorio aduanero de los Estados Parte (incluida Guatemala).

El RECAUCA establece claramente que para el ejercicio de las funciones del Servicio Aduanero, su organización se establecerá de acuerdo con lo que disponga el CAUCA, el RECAUCA, así como el modelo de estructura organizativa que adopte cada Estado Parte[8], resaltando que dentro de sus funciones y atribuciones generales le corresponde entre otras, requerir de los auxiliares la presentación de los libros de contabilidad, sus anexos, archivos, registros contables, control y manejo de inventarios, así como verificar que cumplan con los requisitos, deberes y obligaciones establecidos en el CAUCA y RECAUCA, manteniendo con esto su potestad Aduanera ante los auxiliares de la función pública aduanera.

En ese sentido, el RECAUCA no se queda corto y desarrolla un Capítulo VII[9] relativo a los Auxiliares de la Función Pública Aduanera, subdividiendo el mismo en XIII Secciones, siendo estas: I. Del Procedimiento de Autorización; II. Del Registro de los Auxiliares; III. Del Agente Aduanero; IV. Del Transportista Aduanero; V. Del Depositario Aduanero; VI. Otros Auxiliares, y VII. Depósito Aduanero Temporal; VIII. Operadores de Tiendas Libres; IX. De los Apoderados Especiales Aduaneros; X. De las Empresas de Entrega Rápida o Courier; XI. Empresas Consolidadoras y Desconsolidadoras de Carga; XII. Empresas de Despacho Domiciliario, y; XIII. Operadores Económicos Autorizados.

Con base en las facultades establecidas en el artículo 19 literal b) del CAUCA, los negociadores centroamericanos acordaron establecer y reconocer en la Sección VI del RECAUCA, que se deben considerar como auxiliares, entre otros, a los depósitos aduaneros temporales[10], por lo que no puede existir duda de interpretación ni prevalencia entre uno y otro instrumento al ser ambos complementarios e interdependientes con el mismo valor jurídico.

En lo relativo a la Sección VII que establece lo concerniente a las disposiciones aplicables al Depósito Aduanero Temporal[11], desarrolla disposiciones sobre la constitución de depósitos aduaneros temporales; autorización, situación de predios, bodegas o patios en zona primaria aduanera; obligaciones, y supletoriedad.

En el caso de la autorización de este tipo de auxiliares, se desarrolla una regla general y una       excepción a la regla, siendo la primera, en aquellos casos cuando los depósitos aduaneros temporales estén situados en inmuebles que colinden con la zona primaria de los puertos de ingreso respectivos en un Estado Parte (Guatemala), y en el segundo caso, se refiere a los depósitos temporales que se encuentren en inmuebles que no colinden con zonas primarias, estableciendo para este último caso, algunos requerimientos o consideraciones adicionales tales como: 1. Que sea un caso justificado, y; 2. Que se encuentre ubicado en un radio no mayor a 15 kilómetros de una zona primaria.

En cuanto a la autorización de los auxiliares de la función pública aduanera, incluyendo en este caso a los Depósitos Aduaneros Temporales (colindantes y no colindantes), [12] el RECAUCA establece que los mismos serán autorizados por la autoridad superior del Servicio Aduanero, reconociendo la potestad aduanera del servicio aduanero para cualquiera de los auxiliares previstos en el CAUCA (artículo 19) y en el RECAUCA (artículo 118), respectivamente.

III.          OPINIÓN:

Después de hacer una evaluación jurídica conforme a los instrumentos jurídicos de la integración Económica Centroamericana, principales y derivados aplicables, se opina lo siguiente:

1.       ¿Por qué razón solamente en el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano –RECAUCA- se establece la autorización a los Depósitos Aduaneros Temporales no colindantes, y no se norma dicho auxiliar de la función pública aduanera en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano –CAUCA-?

Respuesta: Los trabajos, estudios y análisis para la elaboración del CAUCA y de sus enmiendas posteriores a lo largo de los años, han sido realizados por  distintas mesas técnicas en el marco de las Rondas de Unión Aduanera Centroamericana, entendiéndose que de las discusiones, entendimientos y consensos al desarrollar este instrumento, derivo de la necesidad de incluir la flexibilidad para que en el RECAUCA, se pudieran incluir figuras adicionales de otros auxiliares de la función pública aduanera no listados en el CAUCA.

En ese sentido, el CAUCA establece claramente en su Capítulo II, todo lo relativo a los auxiliares de la función pública aduanera, indicando en el artículo 19, que son auxiliares: a) los agentes aduaneros; b) los depositarios aduaneros; c) los transportistas aduaneros; y, d) los demás que establezca el RECAUCA, por lo que aquellos auxiliares establecidos en el RECAUCA, se deben entender como establecidos por el CAUCA, por la delegación expresa que el propio CAUCA realiza para su propio reglamento, no existiendo en este caso en particular, una ambigüedad que no permita entender y aplicar la norma bajo el espíritu que se plasmó en la misma.

La interpretación del CAUCA y sus disposiciones en relación con el RECAUCA, debe ser en el sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del instrumento, en el contexto de éstos, teniendo en cuenta su objeto y fin.

2.    ¿Cuál es el sentido o espíritu de la regulación de los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes en el RECAUCA?

Respuesta: El RECAUCA regula el tratamiento de dos situaciones especiales de los Depósitos Aduaneros Temporales[13], siendo en el primer caso lo relativo a los depósitos  que se encuentren situados en inmuebles que colinden con la zona primaria de los puertos de ingreso marítimos o terrestres de los Estados Parte; y, en el segundo caso, los que se encuentren en inmuebles que no colinden con zonas primarias, ubicados en un radio no mayor de quince kilómetros de dichas zonas.

En el primer caso, no se atribuye en la norma específica la necesidad de una justificación para la autorización y funcionamiento de los depósitos aduaneros temporales que se encuentren en inmuebles que colinden con zonas primarias de los puertos de ingreso marítimos o terrestres, por lo que el servicio aduanero en el ejercicio de su potestad aduanera, utiliza otros criterios y requisitos para evaluar, autorizar[14] y reconocer a este tipo de depósitos que auxilian a la función aduanera.

En el segundo caso, la norma aclara la existencia del ejercicio de la facultad de los servicios aduaneros para la autorización de depósitos temporales que no colinden con zonas primarias, estableciendo las condicionantes a una justificación como tal y que dicho depósito se encuentre ubicado en un radio no mayor de quince kilómetros de las zonas primarias.

En ese sentido el Servicio Aduanero, puede justificar la autorización conforme a la interpretación de los distintos instrumentos jurídicos de la integración económica centroamericana, necesariamente vinculados con los principios que rigen al Sistema y Subsistema de la Integración Económica, ya que permiten entender y complementar cualquier disposición que deba ser aplicada o interpretada en un caso concreto, como por ejemplo el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que establece como parte de sus objetivos atender necesidades fiscales, coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial externa de los Estados y perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros centroamericanos, con el propósito de consolidar gradual y progresivamente un sistema arancelario y aduanero regional. El Servicios Aduanero también podría tomar como parámetro de justificación el contar con un mejor control de la carga o bien cuando se requiera de mayor espacio de almacenamiento, entre otros casos.

Determinar el sentido o espíritu de la regulación de los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes en el RECAUCA, obedece consecuentemente, a la justificación para su operación.

3.  ¿El Servicio Aduanero tiene la potestad de autorizar la habilitación de un Depósito Aduanero Temporal no Colindante, toda vez que su figura no está regulada en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano  -CAUCA-?

Respuesta: SÍ, el CAUCA establece que la autoridad Aduanera es el funcionario del servicio aduanero que, en razón de su cargo y en virtud de la competencia otorgada, comprueba la correcta aplicación de la normativa aduanera, la cumple y la hace cumplir, entendiéndose lo anterior, como la facultad del servicio aduanero de aplicar el CAUCA y RECAUCA, facilitando y controlando el comercio internacional en lo que corresponda, haciendo uso de su potestad aduanera conforme a los derechos, facultades y competencias que tanto el CAUCA como su Reglamento conceden al servicio aduanero por medio de sus autoridades nacionales, siendo en el caso de Guatemala la Superintendencia de Administración Tributaria por medio de su intendencia de Aduanas[15].

La aplicación del CAUCA y sus disposiciones en relación con el RECAUCA, debe ser en el sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del primero, en el contexto de ambos y, teniendo en cuenta su objeto y fin, pues no puede existir duda de interpretación ni prevalencia entre uno y otro instrumento al ser ambos complementarios e interdependientes con el mismo valor jurídico regional e internacional.

Por lo tanto, conforme al artículo 19 del CAUCA, si los auxiliares son: los agentes aduaneros; los depositarios aduaneros; los transportistas aduaneros; y, los demás que establezca el RECAUCA, los depositarios aduaneros temporales (colindantes o no colindantes con la zona primaria aduanera de los puertos de ingreso marítimos o terrestres) a los cuales se refieren los artículos 118 y 125 del RECAUCA, al tener la calidad de auxiliar de la función pública aduanera, el Servicio Aduanero por intermedio de su autoridad superior tiene la potestad de autorizar la habilitación de un Depósito Aduanero Temporal no Colindante.

4.    ¿Será necesario ampliar por medio de un Acuerdo Ministerial las disposiciones que regulen la autorización de los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes, toda vez  que en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano  CAUCA no está establecida esta figura?

Respuesta: No, los Acuerdos Ministeriales no son parte de los actos administrativos que rigen al subsistema de Integración Económica, siendo los únicos actos reconocidos las resoluciones, los reglamentos, los acuerdos y las recomendaciones adoptados por el Consejo de Ministros de Integración Económica (en adelante COMIECO)[16].

El CAUCA y RECAUCA deben interpretarse de manera armónica y compatible, dependiendo uno del otro, pues el primero es la norma sustantiva y el segundo es la norma adjetiva que desarrolla de manera más amplia las disposiciones del primero. Ambos instrumentos fueron adoptados mediante resolución del COMIECO, teniendo estos instrumentos un carácter obligatorio en los asuntos internos del subsistema, tales como los relativos al funcionamientos de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica, por lo que no podría alegarse inobservancia en la autorización de los depósitos aduaneros temporales, al estar reconocidos expresamente y de manera detallada en el RECAUCA que se fundamenta en el CAUCA.

Adicionalmente, la figura del auxiliar de la función pública aduanera denominado “depósito aduanero temporal”, se encuentra considerada en el CAUCA, en el artículo 19 inciso d), al facultar al RECAUCA establecer otros auxiliares, considerando al relacionado depósito en el artículo 118 de ese Reglamento y facultando al Servicio Aduanero su autorización conforme al artículo 125 del RECAUCA.

Plantearse una duda como esta, sugeriría reflexionar seriamente sobre la legalidad de las autorizaciones otorgadas y en vigencia tanto a los depósitos aduaneros temporales colindantes como a los no colindantes que actualmente se encuentran funcionando en toda la región centroamericana conforme a lo establecido en el CAUCA y RECAUCA.

5.  ¿Cómo debe interpretar el Servicio Aduanero lo regulado en el artículo 125 del RECAUCA, respecto a la “justificación” que establece para la habilitación del Depósito Aduanero Temporal no Colindante?

Respuesta: La interpretación del término “justificación” debe realizarse conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del RECAUCA, en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 

El Servicio Aduanero, tiene la facultad de establecer los criterios de justificación necesarios para autorizar un depósito aduanero temporal colindante o no colindante siempre que sea compatible con los instrumentos de la integración y de ser necesario, y siempre que no se encuentre regulado en el instrumento internacional, puede utilizarse como norma supletoria, las disposiciones de la legislación nacional[17], como por ejemplo el artículo 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria que establece  que “Es objeto de la SAT, ejercer con exclusividad las funciones de Administración Tributaria contenidas en la legislación de la materia y ejercer las funciones específicas siguientes… b) Administrar el sistema aduanero de la República y facilitar el comercio exterior de conformidad con la ley y con los convenios y tratados internacionales ratificados por Guatemala, y ejercer las funciones de control de naturaleza paratributaria o no arancelaria, vinculadas con el régimen aduanero;”

6.      Las obligaciones y responsabilidades que adquieren los Depósitos Aduaneros Temporales, se encuentran regulados en los artículos 20, 21 y 27 del CAUCA y 70, 115 y 128 del RECAUCA y otras disposiciones administrativas vigentes. ¿Estas normas serán aplicables a los Depósitos Aduaneros Temporales no Colindantes?

Respuesta: En efecto, las obligaciones y responsabilidades generales para los auxiliares de la función pública aduanera, establecidos en los artículos citados, no excluyen directa o indirectamente de la observancia y aplicación para los depósitos aduaneros temporales tanto colindantes como no colindantes, siendo normas que le deben aplicar a todos los auxiliares reconocidos en el CAUCA como en el RECAUCA respectivamente.

La correcta interpretación jurídica entonces de una disposición del CAUCA, no puede darse sin comprender la norma concreta de una manera imparcial y racional que se desarrolla en el RECAUCA, pues no debe existir duda de interpretación ni prevalencia entre uno y otro instrumento al ser ambos complementarios e interdependientes con el mismo valor jurídico.

-FIN--

    Lionel Morfin J.

Consultor Internacional

Nota: Si quiere conocer nuestra aplicación de acuerdos comerciales vigentes para Guatemala, visite Play Store de Google y búsquenos como TRATADOS-GT.

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[1] Artículo 4 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.

[2] Artículo 8 del CAUCA.

[3] Artículo 5 del CAUCA.

[4] Artículo 6 del CAUCA.

[5] Artículo 18 del CAUCA.

[6] Artículo 19 del CAUCA.

[7] Artículos 1, 3, 6 y 7 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano; y, 1, 3, 5, 7, 15, 16, 36, 37, 38, 39, 46, 52 y 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala).

[8] Artículo 4 del RECAUCA.

[9] Inicia en el artículo 56 del RECAUCA.

[10] Artículo 118 del RECAUCA.

[11] Artículos del 124 al 128 del RECAUCA.

[12] Artículo 56 del RECAUCA

[13] Artículo 125 del RECAUCA.

[14] Artículo 56 del RECAUCA.

[15] Artículos 1, 6 y 8 del CAUCA.

[16] Artículo 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana.

[17] Artículo 133 del CAUCA.