Derecho de Iniciativa de ley y sus límites

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Como bien sabemos, el artículo 174 de la CPRG les otorga prerrogativas para la formación de leyes a los Diputados del Congreso de la República, al Organismo Ejecutivo, Corte Suprema de Justicia, Universidad de San Carlos de Guatemala y al Tribunal Supremo Electoral.

No obstante estas entidades cuentan con el derecho de formular una iniciativa de ley, es el Pleno del Congreso, el único órgano que por mandato constitucional está facultado para decretar una ley que rija a toda la República[1] o en su caso reformar o derogar la misma (salvo por controles de constitucionalidad). En ese contexto, el Congreso  de la República a través de la Dirección Legislativa también es el único canal existente por donde los entes indicados anteriormente deben presentas cualquier solicitud de iniciativa de Ley para el registro correspondiente.

El proceso de formación de ley, lo encontramos en la CPRG en los artículo del 175 al 181 y en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo del artículo 109 al artículo 133 respectivamente.

Dentro de ese proceso formación se incluye la presentación de la iniciativa, el dictamen de la comisión o comisiones responsables, la discusión, aprobación, sanción o veto, publicación y entrada en vigencia como ley de la República.

En el caso de los diputados al Congreso de la República, estos pueden presentar iniciativas de ley sobre cualquier materia y de manera individualizada o de manera conjunta, siendo en este último caso, normalmente a través de las distintas comisiones de trabajo establecidas en la su ley orgánica. 

En el caso del Organismo Ejecutivo, la Ley del Organismo Ejecutivo establece que adicionalmente a las funciones que le asigna la CPRG y otras leyes, el Presidente de la República velando porque la administración pública se desarrolle en armonía con los principios que la orientan, y porque el régimen jurídico administrativo del Estado propicie la eficiencia y eficacia, deberá ejercitar sus facultades de iniciativa de ley para proponer al Congreso de la República las leyes o reformas legislativas que le parezcan necesarias en cualquier materia. De esa cuenta, dentro de las atribuciones de los ministros de Estado, se tiene la de preparar y presentar al Presidente de la República, los proyectos de ley relacionadas con el ramo bajo su responsabilidad[2].

En el caso de la Corte Suprema de Justicia, se establece que dentro de las atribuciones administrativas que le corresponden se tienen la de ejercer la iniciativa de ley, formulando los proyectos que correspondan[3].

En el caso de la Universidad de San Carlos de Guatemala, ni su ley orgánica[4] ni sus estatutos regulan o indican algo sobre la facultad de iniciativa de ley que les ostenta, por lo que se rigen únicamente por lo que la CPRG indica.

En lo que respecta al Tribunal Supremo Electoral, encontramos una disposición especifica[5] relacionada a la comisión de actualización y modernización electoral, cuyo objetivo es evaluar el proceso electoral finalizado y de ser necesario, presentar propuestas de reformas que fueren procedentes a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, facultando en este caso a las organizaciones sociales, académicas y políticas,  a presentar sus propuestas a dicha comisión. Si el Tribunal Supremo Electoral considera procedente dichas propuestas, las presentará al Congreso de la República.

Ahora bien, es importante indicar ciertos procedimientos que se pueden aplicar en la presentación de iniciativas de ley de aquellos organismos o entes distintos a los diputados al Congreso de la República, en donde es permitido que en las sesiones en las que se conozcan iniciativas de ley presentadas por el Organismo Ejecutivo, pueda presentarse al Pleno y hacer uso de la palabra el Ministro de Estado respectivo para justificar o explicar la iniciativa. En el caso de los otros órganos del Estado, el Presidente del Congreso con autorización del Pleno, podrá invitar a un funcionario de suficiente jerarquía para que haga uso de la palabra al introducirse la iniciativa[6].

Límites al derecho de iniciativa de ley 

En mi opinión personal, aunque el artículo 174 de la CPRG les otorga el derecho de iniciativa de ley a ciertos organismos de Estado y a ciertos Entes, estos se encuentran sujetos a ciertos límites que la misma ley les impone, ya que por ejemplo, en el caso de los diputados al Congreso, Universidad de San Carlos de Guatemala, Tribunal Supremo Electoral y Corte Suprema de Justicia, no podrían presentar el proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado[7], que constitucionalmente le corresponde exclusivamente al Organismo Ejecutivo presentarlo como iniciativa de Ley; este mismo caso ocurriría para la creación de un municipio en donde es el Presidente de la República, el facultado por la ley[8] para presentar una iniciativa de esta naturaleza al Congreso de la República.

En el caso de los TLCs, es claro que el único facultado para presentar iniciativas de ley para aprobar los mismos es el Presidente de la República, quien dentro de sus funciones constitucionales tiene el mandato de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales de Guatemala con terceros países, por lo que de hacerse de otra forma, sería claramente inconstitucional. Esta prerrogativa como parte de la separación de poderes y de la teoría de pesos y contrapesos, la vemos fortalecida con la publicación del Punto Resolutivo No. 08-2003 del Congreso de la República, publicada el 16 de abril de 2003 en donde se indica en su considerando tercero lo siguiente: "Que la política exterior y las relaciones Internacionales, y la celebración, ratificación y denuncia de los tratados y convenios internacionales, es atribución específica del Presidente de la República, de conformldad con lo preceptuado por el articulo 183 literal 0) de la Constitución Política de la República."

En la práctica legislativa, según comunicación telefónica a la Dirección Legislativa del Congreso de la República, no se ha dado un caso en que por ejemplo el Tribunal Supremo Electoral o la Corte Suprema de Justicia, presenten una iniciativa sobre temas laborales, ambientales o de otra naturaleza que sea distinta a las que por competencia les corresponden.

En mi opinión, de suceder un caso como este sería muy probable que el Congreso de la República en Pleno o en la Comisión de trabajo que corresponda, no le dieran trámite a la iniciativa presentada por no tener las calidades, expertis y competencia requerida.

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Lionel Morfin J.

Consultor Internacional

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[1] Constitución Política de la República de Guatemala. Art.171 lit. a). Asamblea Nacional Constituyente.

[2] Decreto No. 114-97. Ley del Organismo Ejecutivo, Arts 7 y 27 lit. k). Congreso de la República.

[3] Decreto No. 2-89. Ley del Organismo Judicial, artículo 54 lit. j). Congreso de la República de Guatemala.

[4] Decreto No. 325. Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Congreso de la República de Guatemala.

[5] Decreto No. 1-85. Ley Electoral y de Partidos Políticos, artículo 256 bis. Asamblea Nacional Constituyente.

[6] Decreto No. 63-94. Ley Orgánica del Organismo Legislativo, artículo. 111. Congreso de la República de Guatemala.

[7] Constitución Política de la República de Guatemala, artículo 171 lit. b). Asamblea Nacional Constituyente.

[8] Decreto No. 12-2002. Código Municipal, artículo 30. Congreso de la República de Guatemala.